El borrador de la “Ley de Libertad Educativa” ya está siendo discutido en la arena pública, con más críticos que defensores de su contenido concreto. ¿Cuáles podrían ser las consecuencias derivadas de su aprobación?
Por Alejandro Morduchowicz*
Como suele suceder con las ideas disruptivas, bastan unas líneas para darlo vuelta todo. Es lo que ocurre con el proyecto libertario para la educación argentina. Su articulado puede analizarse como el borrador de una norma legal o como el ideario del gobierno sobre el tema. A la incertidumbre que generó el modo en que trascendió se adiciona que, de presentarse en el Congreso, no sólo se discutirá y modificará, sino que luego vendrán la reglamentación y las eventuales adhesiones en las provincias con sus respectivas reglamentaciones y normas de aplicación. Es decir, que aún falta bastante para conocer la decisión de cada jurisdicción sobre cómo aplicará y adaptará a su propia realidad las distintas disposiciones. En un contexto tan indeterminado, por ahora es aconsejable analizarlo sólo como idea, como concepto, como propuesta de marco para la política educativa.
Los temas que trata son variados y medulares. Por un lado, están en juego metaobjetivos como la cohesión social, la equidad, la libertad (de elección) y la eficiencia. Por el otro, en paralelo o derivado de eso, subyace la discusión sobre el rol del Estado, el financiamiento, la participación de las familias y el gobierno de la educación en un sistema federal, entre otros. Sobre algunas de estas cuestiones trata este artículo. Me detendré en algunos puntos específicos del proyecto para mostrar cómo pueden operar en el tiempo y empeorar una situación que, se supone, aspira a mejorar.
Para ello, el texto se divide en dos secciones. La primera examina cómo las disposiciones sobre el financiamiento a las escuelas privadas generarían una dinámica que podrían conducir a la fragmentación de la red escolar. Ese proceso sólo puede comprenderse si se analizan los incentivos económicos que establece el proyecto. La segunda sección aborda los mecanismos institucionales de admisión y gobierno de las escuelas que contribuirían a reforzar esa dinámica a través de la selección de alumnos y la elección de directivos y docentes.
I. El nuevo régimen de financiamiento
Para comenzar nos detendremos en uno solo de los varios párrafos del artículo 69. Éste habla de cómo se determinaría el aporte a las escuelas privadas a partir de la vigencia de la ley (el proyecto reformula el tradicional “subsidio” ya que lo designa como “aporte estatal”, al que evita denominarlo como subsidio en todo el texto). La norma dispone que
“Bajo ninguna circunstancia la suma del aporte financiero estatal y el límite máximo a la contribución económica obligatoria de las familias podrá resultar en un financiamiento total por alumno inferior al que la autoridad jurisdiccional destina por cada alumno de igual nivel educativo y carga horaria en las instituciones de Educación Básica estatales.”
I.1. El funcionamiento del modelo propuesto
Supongamos que la situación inicial fuera la siguiente, la más sencilla posible: dos escuelas, una estatal (la A) y otra privada (la B). Las dos con igual cantidad de alumnos, docentes, secciones y recursos. En el caso de la estatal, todos los fondos provienen del erario público. En la privada, el 20% son las cuotas de las familias y el 80% restante son subsidios del Estado. No hay más gastos que los de la nómina salarial. Hay un docente por curso (o el equivalente a un docente, si fuera una escuela secundaria con horas de cátedra). Todo el dinero de las escuelas privadas (las cuotas más los subsidios) es suficiente para pagar los salarios. En el caso de las estatales, no se transfiere dinero sino que se paga a los docentes en forma directa. Como hipótesis de trabajo supondremos que la cantidad mínima de alumnos por curso es 20; la máxima, 30. También supondremos que la cantidad de alumnos que ingresan a cada escuela al iniciar el nivel en cuestión es la misma que egresa al finalizarlo, no hay repetición ni abandono. Por último, la capacidad edilicia permite ampliar la cantidad de estudiantes por institución hasta 300. Aun sabiendo que se trata de un modelo simplificado, alcanza para ilustrar los mecanismos que el propio proyecto habilita. El objetivo no es reproducir datos reales, sino mostrar la lógica de la propuesta oficial.
Imaginemos que por cualquier circunstancia un alumno de la escuela estatal se inscribe en una privada. Como la ley garantiza un financiamiento por alumno para las escuelas particulares cuya suma no puede ser inferior a la de un alumno estatal en similares circunstancias, el Estado debe aumentar su aporte a la escuela privada. Los alumnos de la estatal no se verían perjudicados porque seguirían teniendo la misma cantidad de cursos y docentes. Todo seguiría como hasta ahora en materia financiera para estas. Incluso con una leve menor carga laboral. Por la redistribución de costos, el gasto por alumno habrá aumentado porque los costos de la escuela estatal se distribuirían entre menos alumnos.
En cambio, la privada se beneficiaría, precisamente, por esto último. La ley es clara al respecto: el gasto por alumno no puede ser menor a su equivalente estatal. Esta exigencia debe manifestarse con cada movimiento de matrícula. En nuestro sencillo ejemplo podemos observar que el gasto total no disminuye y, sin embargo, el financiamiento por alumno en la escuela privada aumenta, alineándose con el de la escuela estatal.
I.2. Incentivos y efectos acumulados
Como consecuencia del traslado del alumno se abren dos posibilidades (ya que el proyecto de ley no lo precisa). La primera es que, según el espíritu libertario, la escuela privada debería beneficiarse por haber captado un alumno más. A estos efectos es indistinto si se debió a que la familia se mudó, a que percibió un proyecto institucional diferente, más acorde a sus ideas, o a cualquier otro motivo. De atenernos a esta interpretación, la propuesta seguiría una estrategia según la cual el único que pierde algo es el Estado, que ahora debe aumentar el financiamiento ya que incrementará el aporte a la privada sin disminuir el de la estatal. Es el costo que está dispuesto a asumir para sostener su proyecto de libre competencia y libertad de elección. Esta es sólo una de las dinámicas posibles. No indica necesariamente que ocurra, pero sirve para ilustrar lo que podría derivarse de la idea tal como está plasmada.
Detengámonos en la nueva configuración. Como vemos, ahora hay más recursos para la educación. Sólo que estos se destinan a mejorar la situación de la escuela privada. En un proyecto consecuentemente libertario, esta debería tener casi total margen de acción para utilizar esos recursos en lo que disponga. Pero dado que se trata de dinero público, podemos suponer que habría ciertos límites; entre ellos, el de distribuir utilidades a los dueños. Entonces, supongamos que sólo sería admisible que se empleen en apuntalar el proyecto institucional y que no hay fines de lucro. Podría ser dando un bono como incentivo a los docentes o adquiriendo recursos pedagógicos o ampliando la oferta de cursos o actividades extracurriculares, al menos potencialmente si el volumen de los recursos lo permite.
Éste puede ser un punto de inflexión, el inicio del deterioro. A partir de ese momento, algunos padres de la escuela A podrían percibir esos pequeños cambios en la B y sumarse al cambio. Supongamos que el proceso sigue gradualmente con el correr de los años hasta que cincuenta alumnos se inscriben en la escuela privada, cinco más por curso. Con lo cual la estatal seguiría sin perjudicarse porque llega justo al mínimo de 20 alumnos por sección. Por su parte, la B tiene capacidad por el tamaño de las aulas y de la escuela para albergar a los recién llegados. Es más, puede ampliar la oferta de actividades o el monto del bono salarial para atraer y retener a mejores docentes aprovechando el aumento del financiamiento disponible por alumno.
Sólo el Estado tendría que desembolsar más dinero. Pero Roma no se hizo en un día y el proyecto libertario requiere de ciertos sacrificios, como el de una mayor intervención o financiamiento público inicial. Paradójicamente, el principio de libre elección se sostiene con esta intervención estatal adicional que el propio proyecto desea reducir.
Recapitulemos sobre cómo se manifiesta esta dinámica. No es un proceso abrupto sino paulatino y acumulativo. Cuando las familias notan mejoras relativas en las escuelas privadas tales como mayor financiamiento por alumno o más actividades, podrían comenzar a migrar a ellas. Aun cuando este traslado sea reducido en sus inicios, hace que aumente el gasto por alumno en la escuela estatal (porque los costos del sostenimiento de la institución se distribuyen entre menos estudiantes). Con estos nuevos recursos, las privadas pueden atraer o retener a docentes más experimentados y ofrecer mejores condiciones de trabajo. Esto, a su vez, refuerza la percepción de calidad y atrae a nuevas familias, generando un efecto de arrastre: la escuela estatal, aun sin perder financiamiento, pierde diversidad en su matrícula y capacidad interna para promover mejoras. Lo que era una diferencia marginal se vuelve una brecha que, de a poco, pasa a ser estructural. Cuando esto ocurre de modo simultáneo en muchas escuelas, el resultado no es una mejora general sino la conformación de dos circuitos, cada uno homogéneo en promedio (aunque con variaciones internas), pero muy distinto del otro. No se trata, necesariamente, de decisiones deliberadas de exclusión, sino que son el resultado de la convergencia de distintos mecanismos e incentivos de la propia operación.
I.3. La dinámica del desplazamiento: ¿hacia dónde va el sistema?
Como decía, esto que pasa en una escuela también podría estar sucediendo en otras (difícilmente podamos hablar de un caso aislado). Paulatinamente se iría reconfigurando la distribución de la matrícula. ¿Podría suceder que todas las escuelas terminen siendo privadas? En principio, nada en la normativa lo impide en forma directa, pero es improbable. Entre otras cuestiones, por restricciones presupuestarias (se haría oneroso sostener un mayor aporte en todas o quitarlos si luego bajara el costo estatal), inercias institucionales y la diversidad de las preferencias de las familias. Además de que se necesita de un mínimo de alumnos para que sea viable o rentable, lo cual no se verifica en áreas rurales en el país. De todos modos, no altera el punto en discusión.
A priori, como política, sólo podríamos evaluar el nuevo mapa a partir de los resultados que se obtengan con ella. Si, por ejemplo, mejorarán los aprendizajes luego de este devenir, sólo el tiempo lo podrá decir. Pero no debemos olvidar que, de mejorar, habrá sido por la posibilidad de contar con unos recursos mayores (y acciones financiadas con ellos) que antes no estaban disponibles. El Estado habrá asignado el dinero para ello: basta con reparar en el financiamiento inicial y el resultante de los movimientos de matrícula.
El proyecto se refiere al subsidio estatal -perdón, aporte- para escuelas que perciben una “contribución económica obligatoria de las familias” (tercer párrafo del artículo 69). Tal como está redactado, el artículo presupone que las instituciones privadas que reciben aportes estatales cobran, o se espera que cobren, un arancel. La propuesta regula esa contribución, pero no contempla explícitamente el caso de privadas gratuitas con aporte estatal. Esto no implica que ese escenario sea imposible, pero sí que la lógica del artículo está construida alrededor de un esquema en el cual el financiamiento de las privadas combina recursos públicos y copago familiar.
Esto habilita distintos escenarios, incluyendo un esquema de vales (o vouchers) a las familias financiados por el Estado para apoyar esa elección. Cada vuelta de tuerca significaría una mayor presencia estatal, no una menor, que era lo que se venía a cuestionar. Con una novedad adicional: lo que antes era la libre decisión de algunos ahora sería un privilegio impulsado y sostenido por ese mismo Estado, pero para unos cuantos.
Si el Estado no interviene, se podría tener una mayor libertad (de elección) a costa de una probable segmentación que, si no se corrigen las asimetrías, podría evolucionar hacia formas de fragmentación. Quienes pueden pagar la cuota mínima (por muy baja que sea) tendrían la posibilidad de optar por mejores escuelas y quienes no, tendrían que permanecer en las degradadas escuelas estatales. Pero no porque hubiese caído su financiamiento, sino porque la reforma derivaría en una tendencia centrífuga estableciendo -o consolidando, porque ya existen en la actualidad- dos circuitos bien diferenciados. Lejos de lo común, de la vieja cohesión social, tendríamos otro tipo de homogeneidad. En realidad, habría dos grupos diferenciados: por un lado, el de los pobres o de los que tienen menor capacidad o conocimiento para aspirar a escuelas privadas. Por el otro, estarían quienes, aun con la diversidad de opciones que habría dentro de ese vasto grupo, tienen en común contar con más posibilidades de optar por determinados proyectos y trayectorias para sus hijos.
Más arriba (al inicio de la sección I.2) señalé que había dos posibilidades ante la migración de los alumnos. Hasta aquí sólo desarrollé una. La segunda sería que podría pensarse que para equiparar el aporte estatal a las escuelas privadas se induzca a las familias a compensar ese mayor costo por alumno. Pero eso iría contra la idea libertaria de fomentar la libre elección: obligando a aumentar la cuota, reduciría las opciones (la libertad de elección) de las familias forzándolas a buscar escuelas más económicas o retornando a las estatales. En el extremo, de suceder algo así, en el mejor de los casos para la propuesta, se generaría un nuevo equilibrio; en el peor, sería una vuelta entera para terminar en el mismo lugar.
II. Admisión y gobierno escolar: nuevas asimetrías
II.1. Directores que eligen padres
Los eventuales movimientos que podrían impulsar una mayor segmentación a la actual no terminan en el financiamiento. Dos disposiciones más son una invitación a ello. La primera es el inciso f) del artículo 97 que señala que entre las atribuciones del Director de la escuela está la de
“Aprobar la admisión de estudiantes conforme a las políticas institucionales y a los principios de igualdad de acceso.”
Esta es una primera barrera. Directores experimentados saben cómo disuadir a las familias respecto de la conveniencia u oportunidad de inscribir a sus hijos en sus escuelas. Por ejemplo, aludiendo a supuestas dificultades de adaptación, a posibles problemas de convivencia, a la falta de vacantes o al carácter exigente de la propuesta institucional. Puede ocurrir, como puede que no. Pero ¿cuántos padres y madres se animarían a insistir en anotar a sus hijos en una escuela donde les comunican las dificultades de inserción social y académica? Sobre todo en aquellos grupos no suficientemente calificados para distinguir algunas particularidades de las escuelas y que, en última instancia, como cualquier familia, lo último que desea es que sus hijos fracasen en su paso por ellas.
II.2. Y padres que eligen directores
Pero hay otro artículo, menos evidente en algunos de sus efectos y que también podría acentuar la segmentación. Ha sido uno de los que más atención atrajo desde la difusión del proyecto de ley. También tiene múltiples derivaciones. En el segundo y tercer párrafo del artículo 96 se señala que
“La participación de las familias se realizará a través de un Consejo Escolar de Padres, integrado por padres y tutores de los estudiantes elegidos por sus pares, que ejercerá funciones de dirección operativa, tal como intervenir en los asuntos estratégicos y de control institucional, y el nombramiento y remoción del Director de la institución.
“Asimismo, el Consejo ejercerá funciones de orientación institucional, control y rendición de cuentas, y será consultado en los procesos de contratación y remoción del personal docente y administrativo.”
Estos dos párrafos ofrecen, como mínimo, tres lecturas. La más evidente es la que tiene que ver con la erosión del Estatuto del Docente. En la actualidad la estabilidad y la asignación de los cargos se rigen por estatutos provinciales y concursos regulados. Pero a partir de ahora, tanto el Director como el resto de los docentes podrían tener el puntaje que los habilite para tomar posesión del puesto para el que concursaron y, sin embargo, no poder ejercer en dicha escuela. Quizás la reglamentación en el futuro deba decir algo al respecto. Tal como está formulado, el proyecto establece o genera un mecanismo de veto informal que modifica el funcionamiento de los concursos docentes. Lo cual no dejaría de ser interesante porque iría contra el paradigma meritocrátrico que representa el concurso. Sí, el nuevo mecanismo es descentralizado y de mercado, pero no se estaría seleccionando necesariamente a los más capacitados sino a los que más se adaptan al modelo de la escuela privada. Entonces, no es que las escuelas buscarían a los mejores, sino que procurarían reproducir lo que esperan, y aceptan, los padres.
La segunda lectura es la que generó más debate público, al menos en las redes sociales: el cambio del rol de las familias que hasta ahora estaba limitado a las cooperadoras escolares. El proyecto les reserva casi un rol protagónico. Más allá de los múltiples aspectos que aquí también habría que reglamentar, me interesa que nos centremos en la idea de la participación de la comunidad. En educación ha sido defendida tanto por sectores de izquierda como de derecha, aunque no significa lo mismo para unos y otros. Llamativamente, fueron los primeros, a los que se sumaron los docentes, quienes más denostaron este nuevo posible rol. Los motivos son diversos. Desde la baja calificación para ejercer demandas a la escuela, pasando por el a veces escaso o nulo interés o descuido sobre las actividades escolares de sus hijos, hasta el propio temor y zozobra que podría significar el escrutinio permanente y estar sujetos a los vaivenes del humor de las familias. Además, lejos de promover la necesaria estabilidad que requiere la escuela para sus proyectos de mediano y largo plazo, tal como sucede en cualquier organización, la eventual y excesiva rotación del plantel docente atentaría contra la positiva incidencia de ese factor en los resultados institucionales, sea de aprendizaje, de convivencia o de cualquier otro tipo.
Pero acá nos detendremos en la tercera lectura, la que puede ahondar la segmentación. Es un mecanismo subyacente, más sutil. Economista al fin, creo en la racionalidad de las decisiones de los padres, tanto cuando participan en exceso como cuando desaparecen del lugar de los hechos. Supongamos, tan sólo supongamos, que por diversas circunstancias, familias más atentas al porvenir de sus hijos son las que los van inscribiendo en las escuelas privadas. Son las mismas familias que, en la actualidad, han restado capacidad a la posibilidad de demandar mejoras en la escuela pública (dejando la institución y trasladando a sus hijos a otra escuela en lugar de enfrentarla). Incluso, como ya sucede desde hace años, logran generar y consolidar distintos circuitos aun dentro de la red estatal. Bajo el nuevo marco, más allá del desgaste que implicaría la capacidad de veto permanente, podría impulsarse (o consolidarse) un circuito en el que ciertos padres cuestionan a ciertos docentes y ciertos docentes encuentran motivos para no postularse en ciertas escuelas, las conflictivas: ya no sólo por sus alumnos sino, ahora también, por sus padres. Algo similar ocurre cuando los profesores noveles deben inscribirse en escuelas más difíciles sólo porque es la única puerta de ingreso a la red escolar. Pero ahora con el agravante de la potencial impugnación parental.
Sumemos que los docentes más activos, los de mayor experiencia, los mejores, se ven atraídos por el mayor financiamiento y posibilidades de nuevos proyectos de las escuelas privadas debidos al paulatino éxodo de la matrícula estatal. Con este movimiento de los profesores lo que se habrá consolidado, aún más, es la segmentación. Una oferta más rica para unos, una más pobre para otros.
Comentarios finales para la política educativa
Podría escribir varias páginas más sobre los dos temas aquí tratados. Las variantes de lo que se puede indagar son numerosas. En el planeamiento educativo disponemos del análisis de sensibilidad o la elaboración de escenarios que se derivan del interrogante sobre qué pasa si cambia la matrícula o qué pasa si las decisiones de política alteran la tendencia de una trayectoria dada. En nuestro caso, podríamos ahondar en lo que ocurriría si se trasladan más o menos alumnos de una escuela a otra, si el movimiento es en sentido contrario (de las privadas a las estatales), si mejoran o no los resultados, si los padres participan de tal o cual manera, si los directores seleccionan a unos o a otros alumnos, y así indefinidamente. A partir de lo que esbocé, el lector interesado puede especular sobre cada una de estas situaciones.
Pero es sobre otra cuestión que desearía llamar la atención antes de finalizar. En el ciclo de las políticas públicas hay una etapa usualmente subvalorada: la implementación. Se suele imputar el fracaso tanto de buenas como de malas ideas a esta fase. En rigor, lo que falla es otra cosa: el diseño de la estrategia de implementación de la acción. Más grave todavía cuando se alerta desde el inicio sobre las posibles consecuencias negativas de una propuesta. Frente a lo aquí comentado, me interesa plantear dos últimos interrogantes. O, mejor dicho, la posible respuesta a ellos.
En primer lugar, qué debería hacer un gobierno libertario (éste o cualquiera) frente a estas alertas. Si fuera consecuente con sus principios, nada. Cualquier mitigación implicaría una mayor intervención estatal, que es lo que quería evitar. Posiblemente, más tarde o más temprano, se arribaría a una situación como la de Chile en 2006, cuando se dio la famosa y masiva movilización de estudiantes del nivel secundario, la Revuelta de los Pingüinos, como protesta frente a la desigualdad heredada de años de segmentación escolar. En las ideas plasmadas en el proyecto de ley colisionan principios de equidad y de libertad (que estaría restringida a quienes pudieron y lograron inscribirse en las escuelas privadas). Incluso habría que indagar si la eventual ganancia en los aprendizajes que podría verificarse en las escuelas privadas sería costo-efectiva y, por lo tanto, eficiente. Además, apenas mencioné un tema que atraviesa todo el análisis previo: los efectos sobre la cohesión social. Esta tampoco estaría garantizada por el currículo y otras regulaciones posibles. Suponer que esto es suficiente frente a tamaña segmentación sería, cuanto menos, ingenuo.
En segundo lugar, está el interrogante sobre qué debería hacer un gobierno no-libertario (los provinciales actuales o cualquiera) ante las señales del deterioro de su propia red escolar. Propuestas como las abordadas aquí germinan, también, donde tienen posibilidad de hacerlo. No me extenderé en la crítica al estado de la educación argentina en la actualidad. Esta amerita, como mínimo, otro artículo, o varios, o muchos. Aun siendo importante, no basta con denunciar que las ideas libertarias vulneran tal o cual derecho, tal o cual conquista. Sólo se generarán reacciones del mismo tenor, pero en sentido contrario. A la larga se tratará de ver quién grita más fuerte. A esta altura es razonable sostener que la segmentación no sería un efecto colateral, sino la consecuencia plausible de unos incentivos financieros e institucionales que, al actuar juntos, tienden a reorganizar el mapa escolar. La mejor respuesta, además del análisis, de la reflexión y del eventual debate es una política educativa efectiva e integral que permita superar esta crónica de una fragmentación anunciada.
Publicada el 29 de noviembre de 2025. Fuente: Gloria y Loor
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*Alejandro Morduchowicz es Licenciado en Economía egresado de la UBA. Realizó sus estudios de postgrado en Economía en el Instituto Di Tella de la Ciudad de Buenos Aires. Está especializado en Planeamiento y Economía de la Educación. Ha sido consultor y docente del IIPE-UNESCO, Buenos Aires y docente de la Universidad Pedagógica. Fue Subsecretario de Administración del Ministerio de Educación de la Argentina, asesor en distintas provincias y consultor de Organismos Internacionales. Escribió numerosos artículos sobre Economía y Financiamiento de la Educación, en publicaciones académicas argentinas y del exterior.
